- คอนเซปต์ของการกระจายอำนาจ คือการที่รัฐบาลกลางกระจายอำนาจให้องค์กรในระดับที่ไกลออกไปจากศูนย์กลางอำนาจ ได้แก่ อำนาจตัดสินใจ อำนาจบริหารงบประมาณ และอำนาจในการดูแลคน แต่ปัจจุบัน มักเต็มไปด้วยความกังวลใจว่าจะถูกลิดรอนอำนาจ ทั้งการตัดสินใจ งบประมาณ หรือบุคลากร ทำให้จินตนาการถึงการมีส่วนร่วมของผู้คนยังคงเต็มไปด้วยอุปสรรค
- พูดคุยกับ รศ.ดร.โอฬาร ถิ่นบางเตียว คณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา เกี่ยวกับภาพใหญ่ของปัญหาการกระจายอำนาจ ข้อจำกัดของคนที่อยากเห็นการเปลี่ยนแปลงในพื้นที่ รวมไปถึงข้อเสนอเชิงโครงสร้างเพื่อให้ทุกคนมีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริง
“ผมโอฬาร ถิ่นบางเตียว อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา ศึกษาวิจัยเกี่ยวกับเรื่องการเมืองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น” โดยอาจารย์โอฬารอธิบายสั้นๆ เป็นภาพรวมของทฤษฎีของการกระจายอำนาจ ดังนี้
ระดับและการบริหารอำนาจในทฤษฎี
การกระจายอำนาจมีหลายทฤษฎี ซึ่งที่ใช้กันคือ การที่รัฐบาลกลางได้กระจายอำนาจให้องค์กรในระดับล่างหรือระดับที่ไกลออกไปจากศูนย์กลางอำนาจ มีอำนาจการบริหารอยู่ 3 เรื่องด้วยกัน
- อำนาจในการตัดสินใจ
- อำนาจในการบริหารงบประมาณ
- อำนาจในการดูแลเรื่องคน
“เรียกว่าอำนาจ ‘งาน’ ‘เงิน’ และ ‘คน’ อันนี้คือคอนเซปต์ที่นักวิชาการทางการปกครองท้องถิ่นที่สนใจการกระจายอำนาจจะใช้กัน” อาจารย์โอฬารกล่าว
ปัญหาการกระจายอำนาจที่ ‘พิกลพิการ’ ในไทย
“ปัญหาของประเทศไทยมันกลายเป็นการกระจายอำนาจแบบพิกลพิการ คือเวลากระจายอำนาจทางการศึกษา มันกระจายแบบไม่เป็นเอกภาพ บางส่วนก็กระจายให้กับ สพฐ. (สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน) คือให้กระทรวงการศึกษาของเขา สพฐ. ก็ไปตั้งเขตพื้นที่การศึกษาดูแลโรงเรียนประถม มัธยมของเขาเอง ในขณะที่อีกด้านหนึ่งก็มีการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่น ให้องค์กรปกครองท้องถิ่นสามารถดูแลการศึกษาได้ตั้งแต่อนุบาลจนถึงระดับมัธยม”
อาจารย์โอฬารยกตัวอย่างผ่านระบบการศึกษาและอธิบายว่า ในบางเรื่องก็ไม่ไปด้วยกันกับ สพฐ. คือการกระจายบนความกังวลใจ ในการที่จะถูกลิดรอนอำนาจ งบประมาณ หรือบุคลากร
“ถ้ากระจายอำนาจให้ท้องถิ่น ก็คือ ยุบ สพฐ. และส่วนที่เกี่ยวข้องทั้งหมด แล้วมาไว้ในท้องถิ่น เช่น โรงเรียนที่สังกัดจังหวัด ไม่สมควรที่จะมีโรงเรียนของ อบจ. หรือโรงเรียนของ สพฐ. มันน่าจะเป็นโรงเรียนของหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นๆ เป็นเอกภาพทีเดียว” อาจารย์โอฬารกล่าวและให้ความเห็นว่า เพราะจะทำให้งบประมาณที่มันกระจัดกระจาย เป็นงบประมาณกองเดียวกัน รวมถึงการดูแลความก้าวหน้าของบุคลากรเป็นทิศทางเดียวกัน
อาจารย์โอฬารยังเล่าว่า การกำหนดนโยบายสาธารณะหรือจะพัฒนาการศึกษาของจังหวัดต่างๆ ควรเป็นไปในทิศทางเดียวกัน แต่ของไทยไม่ใช่ มีทั้งกระจายให้ไปสู่ท้องถิ่น และมีทั้งกระจายผ่าน สพฐ. หรือกระทรวงศึกษาธิการ มันทำให้เกิดความลักลั่น และสุดท้ายก็เลยนำไปสู่ความล้มเหลวในระบบการศึกษา
ข้อจำกัดของผู้ปฏิบัติงานท้องถิ่นที่อยากเปลี่ยนแปลงพื้นที่
“ผู้ที่ทำงานใน อบต. ที่อยากสร้างพื้นที่การมีส่วนร่วมกับเด็กๆ ก็ทำได้ แต่ทำได้ภายใต้ข้อจำกัด คือภายใต้งบประมาณและอำนาจทางกฎหมายที่มันแคบมาก ในการปกครองท้องถิ่น ในการที่จะสร้างการศึกษา เขาก็มีกฎหมายนะ แต่กฎหมายก็เป็นกฎหมายที่กำกับควบคุมไม่ให้สามารถจินตนาการในการสร้างการมีส่วนร่วมใหม่ๆ ได้” อาจารย์โอฬารระบุ
อาจารย์โอฬารชี้ให้เห็นว่า กฎหมายไทย หมวดกฎหมายการปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ได้ส่งเสริมจินตนาการในการสร้างการมีส่วนร่วม แต่เป็นการสร้างแบบแผนให้ปฏิบัติตามว่าจะมีส่วนร่วมกับประชาชนและองค์กรอื่นๆ ตามที่กรอบกฎหมายกำหนด ส่งผลให้ความคิดทุกอย่างทำได้ แต่ต้องทำตามกรอบกฎหมาย “เช่น ถ้าจะไปเอาเงินมาทำกิจกรรม พาเด็กไปลงพื้นที่ แล้วไปลงพื้นที่ที่ไม่มีบิล ไปนอนโฮมสเตย์ชาวบ้านที่ไม่มีบิล อันนี้ผิดกฎหมายแล้ว ติดคุกแล้ว” อาจารย์โอฬารยกตัวอย่าง ก่อนฉายภาพว่า เมื่อทุกอย่างทำได้แต่ต้องผ่านภายใต้กรอบของกฎหมาย ซึ่งด้านหนึ่งก็ไม่ส่งเสริมการเรียนรู้ ไม่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมกับพื้นที่ แต่กรอบแบบนี้เป็นการมีส่วนร่วมแบบเชิงปริมาณ เพราะฉะนั้น กรอบที่ส่วนกลางให้ท้องถิ่น คือทำ ‘โปรเจกต์ by โปรเจกต์’ แต่ไม่ได้ส่งเสริมในเชิงคุณภาพ เป็นกรอบอุปสรรคแก่ท้องถิ่นให้ทำสิ่งอื่นนอกกรอบไม่ได้ ทำได้เฉพาะสิ่งที่อยู่ในกฎหมาย ทำให้จินตนาการใหม่ๆ แทบเกิดขึ้นไม่ได้เลยหากยังอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายทุกวันนี้
อาจารย์โอฬารเน้นย้ำว่า องค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นองค์กรราชการ ซึ่งแม้จะขึ้นชื่อว่าท้องถิ่น แต่วิถีการปฏิบัติของท้องถิ่นไม่ได้แตกต่างกับหน่วยงานราชการในระดับภูมิภาคหรือส่วนกลาง เพราะหน่วยงานราชการท้องถิ่น เพียงแค่ใช้ชื่อว่าเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่น และยังทำให้แบบแผนการปฏิบัติเป็นไปตามกรอบกฎหมาย เพราะฉะนั้นการสร้างจินตนาการใหม่ ทางการศึกษานั้น จึงแทบไม่เห็นโอกาส
“จากข้อมูลที่ผมมี นักการเมืองหลายคน ผู้นำท้องถิ่นหลายคนเข้าใจถึงการปฏิรูปการศึกษาดี อยากจะสร้างการมีส่วนร่วมดี แต่เขาบอกว่ามันเสี่ยงมากที่จะติดคุก เพราะ สตง. (สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน) บอกชัดว่าอะไรที่ไม่ได้ระบุในทางกฎหมายผิดหมด โอกาสคิดถึงจินตนาการใหม่ๆ จึงเป็นเรื่องยาก”
การเมืองแบบบ้านใหญ่และการมีส่วนร่วม
“ถ้านักการเมืองท้องถิ่นคนนั้นรวยมากแล้วเอาเงินส่วนตัวไปทำกิจกรรมทางสังคม ซึ่งพอคำว่ารวยมากเอาเงินส่วนตัวไปทำ มันก็จะเปิดโอกาสให้การเมืองแบบ ‘บ้านใหญ่’ เข้ามากลายเป็นผู้จัดการการมีส่วนร่วมทางการศึกษา แล้วก็หวังผลทางการเมือง ตระกูลการเมืองหลายที่ใช้เงินปีหนึ่งหลายล้านบาทในการซัพพอร์ตการศึกษาเด็ก ในส่วนที่กระทรวงศึกษาธิการ องค์กรปกครองท้องถิ่น หรือ สพฐ. ไม่สามารถดำเนินการให้ได้” อาจารย์โอฬารอธิบายว่า กิจกรรมเหล่านี้ต้องแลกกับคะแนนนิยมทางการเมือง ซึ่งในท้ายที่สุดแล้ว ตระกูลบ้านใหญ่เองก็จะได้รับการเลือกตั้ง เพราะเขาเป็นผู้สนับสนุนรายใหญ่ในการสร้างการมีส่วนร่วม และมันเกิดขึ้นได้ด้วยข้อจำกัดกฎหมาย ขององค์กรปกครองท้องถิ่นที่ไม่สามารถทำอะไรได้
ข้อเสนอถึงการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง
อาจารย์โอฬารอธิบายว่า การเปลี่ยนต้องเปลี่ยนระดับ ‘โครงสร้าง’ ซึ่งเป็นปัญหาที่ทำให้ท้องถิ่นและทุกๆ อย่าง ไม่ประสบความสำเร็จ
“มันเหมือนกับเราอยู่ภายใต้โครงสร้างบ้านที่มันไม่เอื้อต่อการอยู่อาศัย เราอยากจะวิ่ง อยากจะเล่น แต่โครงสร้างมันไม่เอื้อให้วิ่งให้เล่น มันอยากให้นั่งเฉยๆ เหมือนกับเราอยู่ในคอนโด พออยู่ในคอนโดเราอยากจะวิ่งขนาดไหนจะเต้นขนาดไหน อยากจะทำมันทำไม่ได้ เพราะโครงสร้างมันกำกับไว้
“ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงสำหรับผม มันต้องมีพรรคการเมืองหรือมีคนที่ชูนโยบายในเชิงโครงสร้าง ในการปฏิวัติ ผมจะใช้คำว่า ‘ปฏิวัติการศึกษา’ ‘ปฏิวัติการกระจายอำนาจ’ ‘ปฏิวัติสังคม’ ”
อาจารย์โอฬารอธิบายว่า ปฏิรูปเป็นเพียงแค่ภาษาที่ไม่มีผลในทางปฏิบัติ เพราะฉะนั้นมันถึงเวลาที่ปลุกเร้าอารมณ์ผู้คนให้เห็นว่า โครงสร้างแบบนี้มันไม่ตอบโจทย์ ทั้งการมีส่วนร่วม การสร้างการศึกษาที่ดีก็ดี สร้างคุณภาพชีวิตที่ดี
“มันเหมือนกับหลอกให้เราวิ่งในคอนโดที่มันไม่เหมาะสมสำหรับวิ่ง นอกจากทุบคอนโดทิ้งแล้วออกไปวิ่งข้างนอก” อาจารย์โอฬารเปรียบเทียบโครงสร้างกับคอนโดที่ไม่เอื้อให้อิสระกับผู้อยู่อาศัย
และนี่เป็นเหตุผลให้อาจารย์โอฬารทิ้งท้ายไว้ว่า ต้อง ‘ร่างรัฐธรรมนูญ’ และออกแบบรัฐธรรมนูญใหม่ โดยประชาชน เพราะรัฐธรรมนูญเสมือนกับแปลนบลูปรินต์หรือพิมพ์เขียวของบ้าน หรือเรียกได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 เป็นส่วนหนึ่งที่ปัญหาสังคมและอำนาจท้องถิ่นไม่เป็นเอกภาพ และรัฐธรรมนูญกำหนดให้โครงสร้างอำนาจกระจุก ไม่กระกระจาย ทำให้ท้องถิ่นไม่มีอำนาจจัดการตัวเอง จึงจำเป็นต้องร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่เพื่อให้ประชาชนมีอิสระในทำสิ่งต่างๆ เปรียบเสมือนบ้านที่เกิดจากการมีส่วนร่วมของทุกคน
